根据相关报道，以“老年代步车”为代表的低速电动车产业始于十多年前，最早在山东、河南、河北等地初成规模，2010年后开始爆发式增长，从2013年起连续多年保持50%以上的年增长率。多年来一直存在行业生产经营无序、车辆无牌无证上路、交通事故频发等乱象，但行业已经颇具规模。
经久不衰的市场与长期缺位的监管形成强烈反差，不安全、没名分、无身份、非新能源车辆……“老年代步车”自出现以来，就因“身份不明确”而饱受质疑(本报2017年12月6日一版《无牌无照“老年代步车”还要乱行到几时》曾对此作报道)。那么，这种低速电动车为何能在质疑声中一路发展至今?又该何去何从?带着这些疑问，记者日前进行了调研和采访。
被带偏的老年代步车
在多家网络销售平台搜索“老年代步车”“低速电动车”，记者发现不少车的设计已经与新能源汽车相差无几，还有油电两用车型，有的最高时速能达到五六十公里，售价从几千元至数万元不等。虽然贴有“老年代步车”标记，很多电动车是三座甚至四座，功能早就超越“代步”，走向“载客”，车身大小也直逼小型汽车。而查询商家资质，有的声称厂家直销，并无正规来源;有的商家能查询到营业执照，但经营范围仅为销售自行车，并不包括电动车、机动车;也有证照齐全的商家，经营范围为非公路旅游观光车辆、老年代步车加工及销售。
即便证照齐全，是否就代表能合法生产销售“老年代步车”呢?
记者在国务院官网查询到，2020年2月4日发布的国家统计局令(第30号)，公布了《养老产业统计分类(2020)》。该分类中，代码1090、1118分别列明了老年代步车生产和销售，并在说明一栏中对此予以明确：指老年人出行所需的三轮、四轮的助动车以及轮椅车的制造、销售，行业分类为残疾人座车制造、助动车制造及自行车等代步设备零售。
不难发现，国家许可的老年代步车实为轮椅车、单人车。记者查询电动轮椅车的国家标准发现，电动轮椅车由电能驱动仅承载1人且使用者为体重不超过120kg的残疾者或者老年人，包含电动三轮、四轮车辆，最大速度不得大于15km/h，长宽不得大于1.6米×0.75米。
而各网络销售平台商家在售的所谓“老年代步车”及“低速电动车”类似产品从车速、搭载乘员数量、外形尺寸等方面都超出了残疾人机动轮椅车国家技术标准及电动轮椅车国家标准的规定，且未经国家机动车产品主管部门许可生产、不属于工业和信息化部《道路机动车辆生产企业及产品公告》范围。
对此，湖南省湘潭市公安局交通警察支队岳塘大队副大队长毛征认为，老年代步车的速度应基本控制在每小时10公里以下，是由医疗器械类的电动轮椅车演变而来。经过不断改装，目前的“老年代步车”已经非常接近于普通的机动车，之所以还叫“老年代步车”，其实就是厂家和经销商打着“老年代步车”的幌子，利用老年代步车“不用牌照、不用驾照”的卖点，达到其商业目的。
2018年11月，工业和信息化部、发展改革委、科技部、公安部、交通运输部、市场监管总局六部委联合印发《关于加强低速电动车管理的通知》(下称《通知》)，要求各省、自治区、直辖市地方人民政府组织开展低速电动车清理整顿工作，严禁新增低速电动车产能，加强低速电动车规范管理。《通知》发布以来，山东、江苏、河南、河北等重点区域已经组织开展了低速电动车生产销售企业摸底调查和清理整顿。其中，曾经的低速电动车生产大省山东于2018年12月发布了《山东省人民政府办公厅关于加强低速电动车管理工作的实施意见》(下称《意见》)，设置三年过渡期，鼓励通过置换、回购、报废等方式加速淘汰在用低速电动车。《意见》规定，待《四轮低速电动车技术条件》国家标准及低速电动车规范管理相关政策发布后，各市政府按照明确的相关标准、政策、措施，制定实施本市清理整顿专项计划，依法采取综合措施清理不达标生产企业，严禁生产销售未经许可及未取得强制性产品认证的低速电动车;国家标准出台三个月后，全省禁止销售不符合国家标准要求的低速电动车产品。
行政执法与司法认定标准不一
那么，已经购买了“老年代步车”等低速电动车的消费者们究竟能不能开车上路?以北京为例，记者查询了解到，《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》规定，摩托车(含轻便摩托车)，动力装置驱动的三轮车、四轮车按照国家和本市机动车管理的相关规定执行;本市禁止生产、销售和使用未经国家机动车产品主管部门许可生产的摩托车(含轻便摩托车)，动力装置驱动的三轮车、四轮车。禁止使用也就意味着不能上路行驶，北京市12345热线工作人员也这样表示，这种车没有经过工业和信息化部批准，没办法上牌，不能上路。
山东省政府的《意见》也要求，将低速电动车纳入道路交通安全执法检查重点，依据清理整顿的时间节点，分步骤划定禁、限行区域，严查闯禁行、无牌无证等交通违法行为，努力减少交通安全事故的发生;严厉打击非法营运载客行为，坚决取缔非法营运载客的四轮和三轮电动车。
除了这些地方规范性文件，包括北京在内的很多地方交警也进行过专项行动，但收效似乎并不理想。记者连日来在北京市石景山区杨庄大街、阜石路、苹果园南路、上庄大街等路口走访发现，路上的“老年代步车”虽变少了，但出现的频率仍不低，有的甚至闯红灯、走机动车道。原因或在于对如何处罚没有对应的具体条款。清华大学法学院副院长余凌云曾指出：“它(低速电动车)一旦上路以后，交警在管理上就马上遇到这些问题。你要是说按照非机动车管呢，从标准上来讲，它很多是符合机动车的标准——速度很快，质量很大;如果要按照机动车去管理呢，它又没有在机动车目录里头，所以管理起来就没有依据。”
行政执法的标准或许尴尬，上路的低速电动车一旦“出事”，司法上如何认定呢?据媒体报道，今年7月9日，湖南省湘潭市岳塘区检察院办理了一起醉酒后驾驶“老年代步车”的案件，驾驶人齐某被以涉嫌危险驾驶罪提起公诉。
齐某被查获时曾理直气壮地问：“我开的是电动车，又不是机动车，你们凭什么查我?”
然而，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定：“机动车”，是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆;“非机动车”，是指以人力或者畜力驱动上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。该案承办检察官表示，齐某所驾驶的车辆系由电机驱动，主要用于载运人员或物品的四轮道路车辆，最高设计车速达到每小时50公里，隶属于机动车范畴。
北京市隆安律师事务所杨晓波律师也指出，“老年代步车”涉及的交通事故中，存在几个“多数”特点：交警多数会将“老年代步车”认定为机动车，而“老年代步车”多数为无牌上路，驾驶者多数无证，所以多数都被判定为主要责任;即便购买了“非机动车第三者责任险”，保险公司多数也会拒绝理赔。
禁上路还是给出路?
近年来，随着道路交通状况改善、群众收入水平提高，以往在城市出现较多的低速电动车在农村也大受欢迎。记者在湖北仙桃的农村了解到，三轮、四轮低速电动车在接送孩子上学的留守老人中普及率相对较高，部分农户及渔民家中也有。
“低速电动车难以杜绝，主要还是因为市场有需求。”全国人大代表、安徽省兽药饲料监察所副所长张莉接受记者采访时表示，远郊或村里的孩子在县城里上学，留守的爷爷奶奶要是走路或自行车接送，一是路远，二是碰上下雨就更不方便。
在现行法律、政策下，低速电动车“下乡”也很难摆脱身处法律盲区而被质疑“三非”(非法生产、非法销售、非法上路)的境地。“虽然有需求就可能会有厂家生产，但只要没有行政许可，生产销售就是非法的。”张莉告诉记者，鉴于市场需求，对低速电动车行业宜疏堵结合，建议对其生产销售进行规范，并相应改进交通管理规划。
“低速电动车源于老年代步车，但现在它们在设计上并没有体现对老年人的关怀，违背了初衷。如果将来按照机动车标准生产，就与新能源汽车没差别，无法成为一项老年人福利。”余凌云认为，低速电动车要实现身份合法，至少要解决四个问题：一是谁来开，明确功能，是否能够载人或用于营运;二是低速电动车数量控制，路面上的合理容纳量是多少，外地老人能否在本地驾驶等问题需要明确;三是申请程序问题，哪些部门负责直接管理;四是牌照问题，如果坚持低速标准，就需要一种区别于机动车的“特殊牌照”。
“制定统一的管理规范，要综合考虑到使用者的权益，给普通市民带来的安全隐患，以及给整个交通造成的巨大压力。”中国政法大学法治政府研究院教授王青斌认为，对于低速电动车，可以借鉴摩托车的管理经验。目前，北京市对摩托车有明确的监管措施：未经国家主管部门许可生产的车辆违法上路要依法处罚、收缴;对主要道路实行严格的禁限行规定;驾驶人应当持有相应车型的牌照、机动车驾驶证、行驶证、检验合格标志等。
此外，工业和信息化部在2019年8月20日发布的对十三届全国人大二次会议第2665号建议(关于加强低速电动车区域差别化管理的建议)的答复中表示，关于四轮低速电动车标准，该部组织行业专家、重点企业开展了多次讨论，各方已达成“微型、短途、低速、特定区域内使用、安全和环保要求不降低”的共识，形成了《四轮低速电动车技术条件》标准草案。为进一步强化低速电动车安全要求，2019年6月，该部正式向国标委提出四轮低速电动车强制性标准立项申请，并积极与国标委沟通协调，争取尽快下达标准立项计划，待计划下达后，按照相关程序加快标准制定。目前的标准草案中主要提出对低速电动车的安全相关要求，对于动力电池也同样提出了安全和性能等相关指标要求，目的是通过这些要求，加强行业监管，在确保安全要求不降低情况下，引导和规范低速电动车行业有序健康发展。另外，对于三轮电动快递车的标准，该部称邮政总局也正在牵头制定中。
工业和信息化部将按照“升级一批、规范一批、淘汰一批”的总体思路，加快推进低速电动车治理，进一步完善部门协调联动机制，在明确部门职责的基础上，加快制定发布《四轮低速电动车技术条件》等国家标准，加快研究制定相关管理制度以及在用低速电动车产品过渡期政策。(李瑞)
