作为实施积极财政政策的重要手段，2020年我国增加地方政府专项债券发债规模，全年安排新增专项债券额度3.75万亿元。财政部近日发布数据显示，目前各地已发行2020年专项债券36019亿元，除用于支持化解地方中小银行风险部分外，已全部发行完毕。
2020年，各地加快专项债券发行使用进度，为对冲疫情影响、扩大有效投资、促进经济平稳运行提供了有力支持。
加快发行使用，为恢复经济赢得主动
2020年，专项债大显身手。
——补短板、夯基础、增后劲，促进“六稳”“六保”。
如何为失能、半失能老人提供更好的养老服务?2020年，山东省博兴县将建设可提供医养结合服务的“杏林养护院”作为第一批专项债券发债项目，两次发债共筹得资金5600万元，推动项目当年顺利开工，成为专项债券助力补齐公共卫生服务短板的一个缩影。
2020年，专项债券资金主要用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域，一批既促消费、惠民生、稳就业，又调结构、增后劲的“两新一重”建设及公共卫生设施建设项目扎实推进。其中，用于民生服务、交通基础设施、市政和产业园区基础设施的资金约占70%。
——为重大项目重大战略提供资金支持，撬动社会资本。
2020年，中国经济承压前行。专项债资金为国家重大项目，特别是京津冀协同发展、长三角一体化等重大区域发展战略提供了有力支持。按照党中央、国务院决策部署，合理扩大专项债券作为符合条件的重大项目资本金范围，并将各地专项债券用作项目资本金规模占比从20%提高至25%。
财政部数据显示，截至2020年11月30日，已有约3000亿元用作铁路、轨道交通、农林水利、生态环保等领域符合条件的重大项目资本金，有效发挥了专项债券“四两拨千斤”的带动作用。
——补充中小银行资本金，防范化解金融风险，更好服务实体经济。
打好防范化解金融风险攻坚战，专项债券同样担纲重要角色。2020年7月1日召开的国务院常务会议决定，在当年新增地方政府专项债券限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径，此后确定了2000亿元额度。
业内人士表示，如2000亿元专项债额度全部注入中小银行，按照广东和浙江等地方案，中小银行资本充足率可由12.28%提高至12.75%，撬动社会企业债权1.83万亿—2.36万亿元。
“支持中小银行补充资本金非常及时和重要，有利于其稳健发展，提升其服务实体经济特别是中小微企业的意愿和能力。”国家金融与发展实验室特聘研究员董希淼表示。
“从执行效果看，专项债券发行使用收效明显，充分发挥出积极财政政策稳定经济、保障民生、弥补短板、奠基未来的关键性作用。”中国财政学会绩效管理专委会副主任委员张依群说。
强化管理，把每一分钱都花出效益
专项债发行使用的扩围、增量、提速，对财政部门提出了新的挑战。
2020年，为提高专项债发行使用效率，严控债务风险，财政部下发相关通知和意见，要求地方财政部门科学设计地方债发行计划，适度均衡发债节奏，既要保障项目建设需要，又要避免债券资金长期滞留国库，维护债券市场平稳运行。
“浙江省2020年共安排专项债券项目1078个，我们按规定加强发行项目评估，强化专项债券项目的全过程管理，对专项债券项目‘借、用、管、还’实行全程监控，严防偿付风险。”浙江省财政厅地方政府债务管理办公室相关负责人说，地方财政部门横向要抓部门协同，确保债券资金尽快用到对应项目上，尽早形成实物工作量;纵向抓省市县上下联动配合，实行清单管理定期通报，对债券项目资金实行清单化管理，每月统计支出进度予以通报，督促地方尽快形成实物工作量，把每一分钱都花出效益。
2020年，专项债发行使用制度建设迈出关键步伐。当年12月18日，财政部发布《地方政府债券发行管理办法》，从债券发行额度和期限、信用评级和信息披露、债券发行与托管等方面，明确了地方财政部门、地方政府债券承销团成员、信用评级机构及其他相关主体的责任和权益。
中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚认为，该办法统一了地方政府一般债券和专项债券的发行管理制度，吸收了2015年以来特别是2020年地方债发行管理制度和政策创新，对地方债的评级和信息披露等方面的规定更加系统。“《办法》对提高地方债发行的透明度和可信度提出了刚性要求，可以更好保护投资人权益，有助于活跃地方政府债券二级市场的交易行为，促进地方政府债券流动性改善。”赵全厚说。
合理扩大使用范围，引导地方精准聚焦重点领域
按照中央经济工作会议精神，积极的财政政策要提质增效、更可持续。财政部部长刘昆近日表示，2021年我国将合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度，保持宏观杠杆率基本稳定。
刘昆表示，2021年财政部将按照“资金跟着项目走”的原则，适当放宽专项债发行时间限制，合理扩大使用范围，引导地方精准聚焦重点领域，提早做好项目前期准备、评估遴选等工作，提高债券资金使用绩效，更好发挥对经济的拉动作用。
“专项债券额度应向手续完备、前期工作准备充分的成熟项目倾斜，主要用于党中央、国务院确定的重点领域项目，优先支持在建工程后续融资。”赵全厚建议，各地可以建立并完善地方政府项目库，构建高效的专项债券融资项目筛选机制，通过信息化手段，加强项目的科学化管理和信息公开，让专项债券项目管理更加透明和高效。
中国财政科学研究院副研究员龙小燕建议，在发行使用专项债券过程中，各地应加强部门联动，做好专项债券项目与资金的融合;同时货币政策应配合专项债券发行高峰的流动性管理，促进专项债投资和其他社会投资形成最大合力。
“为增强财政政策的可持续性，可以统筹考虑专项债券额度分配的地区分布、债务风险状况、重点建设需求等因素，进一步优化中央对地方的专项债券分配方案。”龙小燕建议，推动地方政府依法合规对暂不具备开工建设条件的项目及时调整新增专项债券用途，加快形成实物工作量，优先保障在建项目后续融资，防止形成“半拉子工程”。(记者 曲哲涵)
